所谓"近代中国"，可能有很多解读，如果从大历史视角观察，其实就是一个传统的中国面对西方挑战而给出的回应。西方的挑战，也没有那么复杂，就是传统中国文明面对一个全新的工业文明。中国能不能在西方全新的工业文明挑战后给予积极回应，能不能在精致的农业文明基础上增加一个工业文明，确实一度成为中国人的焦虑。
不过从过往一百多年中国现代化史的角度想想，并不那么可怕。中国走向世界，世界走进中国，是一个不必怀疑的主题，关键只在于中国怎样走上世界？学习西方的坚船利炮，中国取得了巨大成就；学习西方的制度文明，并将这些制度文明拣择性地融入中国既成制度架构，中国也在甲午战争之后做了认真的尝试，直至维新运动失败，义和团运动发生，中国终于在经历了大起大落之后沉痛反省，开始了新政，进而开始了预备立宪。应该承认，中国在这个时间段的尝试并不错，踏准了世界历史的节奏，也取得了巨大成就，一个全新的宪政国家指日可待。可就在这个时候，一个皇族内阁，一个铁路干线国有化政策，将先前努力付之东流，中国还能走上宪政之路吗，成为许多中国人1911年下半年的现实焦虑。
忍不住发难
10月10日，湖北新军在武昌发动起义。不三日，光复武汉，通电全国，成立湖北军政府。清政府按照惯例，迅速启动危机处置程序，将瑞澂革职仍署湖广总督，命其反攻省城。又命军谘府、陆军部派陆军两镇开赴湖北，另命海军部派兵轮由萨镇冰督帅赴武昌，又命长江水师由程允和率领赴援，又命陆军大臣荫昌督兵前往，所有援军及湖北军队均归其节制。稍后，清廷又启用袁世凯为湖广总督，督办剿抚事宜；岑春煊为四川总督，并督办剿抚事宜。应该承认，清廷的应急响应并非不及时，但是湖北新军的行动却像传染病一样迅速在全国蔓延。12天，10月22日，长沙新军、陕西新军起义；13天，23日，九江江西新军起义，星星之火终成燎原之势。
不过，弥漫全国的烽火并没有让清廷感到绝望。第一，各省新军起义，究其本质而言还是体制内的分歧，各省新军说到底还是大清国的柱石，他们之所以发动起义，不过类似于传统的"清君侧"，善为利用，未尝不是推动改革的动力；第二，各省新军只是地方部队，大清国兵力精华在中央军，即北洋六镇。清政府的底牌是，只有北洋六镇不动，各省新军翻不了天。然而谁也想不到的是，驻扎在滦州的中央军主力一部还是毫不客气地发动了兵谏。
滦州兵谏的主要领导人为张绍曾、吴禄贞和蓝天蔚。
张绍曾为河北大城人，原为天津武备学堂学生，后被保送至日本陆军士官学校第一期炮科，毕业时名列第一，回国后任北洋第三镇炮兵标统、陆军贵胄学堂监督、第二十镇师统制等。武昌起义发生后，奉命率部驻扎滦州。
蓝天蔚为湖北黄陂人，出身于湖北武备学堂，后被张之洞选派赴日学习军事，并在那里与张绍曾、吴禄贞结识。日俄战争爆发后，蓝天蔚为义勇队队长，助日抗俄。回国后历任将弁学堂教习、第二混成协统领等。
吴禄贞为湖北云梦人，经历与蓝天蔚相似，也是张之洞选派赴日学习军事的。
张绍曾、吴禄贞、蓝天蔚三人在日本留学时深相结纳，成绩突出，志趣不凡，被誉为"士官三杰"。不过，他们虽为清政府官费选送的留学人员，但却深受孙中山革命思想深刻影响，是"体制内异己分子"。
在武昌以及各地新军起义影响下，10月27日，张绍曾联合统领伍祥祯、潘矩楹、卢永祥、蓝天蔚等军事将领向清廷发难，通电要求改定宪法，以英国君主立宪宪章为准的，并附有政纲十二条：
一、大清皇帝万世一系；
二、于本年内召集国会；
三、宪法由国会起草，以皇帝之名义宣布之，但皇帝不得加以修正或否认；
四、缔结条约及讲和，由国会取决，以皇帝之名义行之；
五、皇帝统率海陆军，但对国内用兵时，必经国会议决；
六、不得以命令施行"就地正法，格杀勿论"之事；
七、特赦国事犯；
八、组织责任内阁，总理大臣由国会选举后，以皇帝敕任之，其他国务大臣由总理大臣推荐任之。皇族不得为国务大臣；
九、国会有修改宪法之提议权；
十、本年度预算未经国务议决，不得适用前年度之预算支出；
十一、增重人民之负担，须由国会议决；
十二、宪法及国会法之制定，军人有参与权。
十二条政纲是中国宪政史上的一份重要文件，是1908年《钦定宪法大纲》之后宪政方案的具体化。这个文件既具体回应了各地新军的政治诉求，也比较明白地指出皇族内阁政治架构不可原谅的错误，为清廷指出了政治改革方向，打破了武昌起义以来所形成的僵局。清廷如果按照十二条政纲逐条落实，相信还有机会挽回信誉，重建宪政改革共识。这是滦州兵谏的真意义。
恐慌中的让步
滦州兵谏成为此后时局转折的关键，环绕北京，握有重兵的军事将领奏请绝非泛泛。当此时局亟亟，人心向背至关重要，军心不稳，人心不固，大局必将陷入更加不可收拾的境地。所以，滦州兵谏的警告着实让清政府心惊肉跳，惶惶不可终日，许多重要的改革举措，过去讨论过无数遍无法定案，争论不休，现在却可匆忙通过，匆忙颁布，清廷和皇族所能守住的底线似乎只有两条：一是不能实行共和政体，一是不能实行排满主义。除此之外，所有改革要求，均可照准。只是这一切似乎都晚了。
托克维尔敏锐发现了大革命与旧制度的关联，发现了旧体制系统崩溃的内在原因，发现旧体制不改革或许还能支撑一段时间，一旦启动了改革，可能会加速崩溃。清廷在危急时刻匆忙颁布的这些改革措施，实际上就是这种情形。再不改，真的来不及了；而此时如此改，更有点饥不择食、乱上添乱的意味了。
29日，山西新军起义，击毙巡抚陆钟琦，成立军政府。第二天，又传来云南独立的消息。这一个又一个的政治压力，真的使从来都是喜欢掩耳盗铃，从来喜欢报喜不报忧的朝廷和皇族不知所措，不知如何应付。
与此同时，驻扎在石家庄的第六镇统制吴禄贞也正在秘密策划联合山西和滦州军队直捣北京。张绍曾于10月31日扣留了自奉天运往武昌前线的军火。陕西、四川、湖南、江苏、山西、广东、安徽、江西等省，或发生兵变，或出现骚动，有的甚至直接宣布独立，宣布光复。于是，北京各种传言不一而足，到处弥漫着恐慌情绪，稍微有点办法的官员纷纷携着家眷逃亡天津租界，据说隆裕太后也准备携带小皇帝溥仪逃亡承德"北狩"。
这些变化和传言当然使刚刚抵达湖北前线的袁世凯感到震惊和不安，他或许不知道，假如大清国真的突然没有了，中国会是一种什么样的情形。为了稳定局势，安定人心，袁世凯果断采取了几个重要措施或步骤。
在前线，袁世凯加强攻势，将前敌指挥部前移湖北孝感，督促清军不惜一切代价猛攻汉口，以前线胜利稳定后方人心。11月1日，冯国璋统帅的清军终于突破革命军的防线，进入汉口城区。
在后方，袁世凯一方面通过庆亲王奕劻等皇亲国戚稳住隆裕太后，阻止帝后出京，以免人心更加慌乱，社会更加动荡，一方面要求心腹赵秉钧以民政大臣名义，利用一切手段，恢复和稳定北京社会秩序，保证商户照常开业，剧院照常演出，人民照常生活，以一切照旧安抚人心，不要自我恐慌。
更重要的是，先前被吴禄贞解除职务的陆军第六镇步十二协协统周符麟潜伏至石家庄。周符麟用两万元收买了吴禄贞的部下马步周等人。11月7日凌晨，马步周带领几名打手闯进吴禄贞住所将其杀害，"士官三杰"不复存在。
吴禄贞之死给滦州兵谏领导人张绍曾、蓝天蔚带来极大恐慌，在一定程度化解了滦州兵变对京师的威胁，从根本上稳定了后方情绪，为南北僵局最终化解赢得了时间，也使清廷执政者真正明白了袁世凯的厉害。
当然，还有一条更重要的是，不管怎样设计阻止清军哗变，怎样猛攻武昌，打击革命军，但最根本的问题，或者说整个事变的关键点，依然是清廷的改革究竟应该怎样进行。自武昌起义以来的全部问题，其实还是怎样推动停滞已久的政治改革，只有加大、加快政治改革步伐，才能从根本上解除政治危机。
在各方压力下，清廷最大限度地表示了改革诚意。滦州兵谏第二天（10月30），摄政王监国载沣下诏罪己，承认清廷用人无方，施政寡术；承认责任内阁变成了亲贵内阁，与君主立宪的原则相违背；铁路干线国有政策的出台，既是受蒙蔽于政治小人，也与舆论倾向相违背；政府从人民那里获取的税赋已多，可是未办一件利民之事；朝廷的司法诏令一道接着一道，可是在现实政治中就是不见守法之人。鉴于如此现实，清廷罪己诏中誓言维新更始，实行宪政。同时宣布解除党禁，尽快颁布宪法，尽快组织完全内阁，决心以踏踏实实的政治改革，重新唤起人民的同情和支持。
摄政王迟到的政治检讨很快赢得了资政院立宪党人的认同、同情和默认，他们在第二天召开的资政院会议上决定向全国宣布朝廷的"德音"，通电各省咨议局，表示现在朝廷幡然醒悟，决心改革，政体已立，政本已定，所以各地不应再有武装举事或兵燹之举发生，朝廷不欲用武力平内乱，那么人民也就不必以武力避朝廷，期待以和平手段化解国内冲突。
然而，与资政院议员们的看法很不一样，张绍曾等以为清廷颁布的这几份上谕并没有全面坦诚回应军队将领早几天的通电要求，对军队将领通电中的精义忽略太多，他们遂于11月1日再上一折，要求清廷不要再忽悠人民了，必须立即组织完全意义上的责任内阁，取消宪法大纲，将宪法交给议院制定。同时组织"立宪军"，以兵力为请求改定宪法的最后手段和最后保障。
张绍曾等军方将领的坚决不妥协无疑深刻影响了清廷执政者摄政王，为收拾久已涣散的人心，也为了早日结束国内的军事冲突。摄政王载沣于11月1日立准内阁总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌，以及国务大臣载泽、载洵、溥伦、善耆、邹嘉来等亲贵内阁集体辞职，为新内阁的组成扫清道路。紧接着，清廷任命袁世凯为内阁总理大臣，命其对湖北军务稍作部署后迅速来京，组织完全内阁。
来不及了
至于张绍曾和各方面一致要求的宪法问题，摄政王载沣于11月2日令资政院负责起草宪法，并期待用最快的速度予以公布，以慰民情。在当天的资政院会议上，议员们重点讨论了宪法信条和相应的奏稿。根据内阁官报11月3日，"十九信条"的文本是：
第一条大清帝国皇统万世不易
第二条皇帝神圣不可侵犯
第三条皇帝之权，以宪法所规定者为限
第四条皇位继承顺序，于宪法规定之
第五条宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之
第六条宪法改正提案权属于国会
第七条上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之
第八条总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其它国务大臣并各省行政长官
第九条总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散
第十条海陆军直接皇帝统率。但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣
第十一条不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限
第十二条国际条约，非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战，不在国会开会期中者，由国会追认
第十三条官制官规，以法律定之
第十四条本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。由预算案内，不得有既定之岁出；预算案外，不得为非常财政之处分
第十五条皇室经费之制定及增减，由国会议决
第十六条皇室大典不得与宪法相抵触
第十七条国务裁判机关，由两院组织之
第十八条国会议决事项，由皇帝颁布之
第十九条以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。
资政院起草、修改、通过之后《十九信条》第二天（11月3日），就将这个文件上奏朝廷，强调这个重大信条参照了东西各立宪国家宪法文本，以英国君主立宪主义的大致原则予以制定。这个文件对各地立宪要求给予最大限度的积极回应，在皇权、民权等方面作出了最大限度的让步，在形式上被迫缩小了皇帝的权力，相对扩大了议会和内阁总理的权力，但是皇权至上，皇权神圣不可侵犯依然是十九信条的基本原则。
公平说，十九信条所宣布的皇权至上只是立宪国家的一般原则，并不具有实质意义，因为依据这些原则制定正式宪法必然要规定君主的权限在宪法的范围内，而宪法起草、修改的权力都在议会；总理大臣虽然由皇帝任命，但那只是形式主义的，因为这个十九信条已经明白规定总理大臣由国会公举，皇族成员永远不能担任这个职务。所以，这个制宪原则就是英国的虚君共和，也是先前立宪党人多年来所追求的东西。
然而，多年来的追求并不被朝廷所理解所接受，现在到了危机的状态下，清廷欣然接受欣然答应，似乎一切都晚了，并没有受国人的认同、支持，更不要说欢呼了。
十九信条宣布第二天，贵州宣布独立，紧接着，江苏、浙江、广西、福建、安徽、广东等也相继宣布不再是大清国的属地，不再承认清政府是唯一合法政府。
先前那些信誓旦旦与朝廷共患难的各级官吏，到了危急时刻再也不愿意绑在大清王朝这个破车上了。
宪法信条十九条中最大限度的政治让步来的太晚了。11月7日，严复致信莫理循，就清廷的几个让步有一深刻分析。
严复认为，清廷10月30日以来几个诏书发誓要永远忠实服从不久就要召开的国会的意愿；发誓不让任何皇室成员进入内阁；同意对所有政治犯甚至那些反对朝廷的革命者实行大赦；宪法由议会制订并将被无条件接受。这些宣示固然很好，但太晚了：如果一个月前做到这三条中的任何一条，会在清帝国发生什么样的效果啊！历史现象往往重演。这和十八世纪末路易十六的所作所为如出一辙。所有这些都太迟了，没有明显效果。所谓的宪法十九项条款在严复看来根本不是宪法。它不过将专制政权从皇帝转移到未来的国会或现在的议会。这种事绝不会持久、稳固，因而不是进步的。
严复是坚定的君主立宪主义者，他发自内心不希望清帝国倒台，但他看到以摄政王为首的统治者太低能太弱智，所有的应对都慢了一步。按照严复的意思，假如这些让步发生在半年前或者一年前，那么中国的面貌就决不会这个样子。
现在，这一切都晚了，摄政王的让步，满洲贵族统治集团的让步，没有办法挽救大清王朝，而且在事实上彻底瓦解了大清王朝政治统治的法理基础，人民，至少是以人民的名义，越来越不满足清政府的这些让步。许多人情不自禁想到，清政府的政治让步不过就是君主立宪，那么南方的革命党人一直在鼓吹的民主共和不是比你这个君主立宪更好吗？所以，当中国政治改革的多米诺骨牌松动之后，但凡有革命党人活动的省份，无不争先恐后宣布脱离大清王朝，宣布独立和自治，等待重建一个全新的共和民主制度，清廷陷入深刻的政治危机之中。
宪法十九信条没有挽救清帝国，反而加速了这个帝国的结束。
共识网编辑按：发表于《财经》杂志2013年第15期，刊出标题为《宪法十九信条》出台始末。此文为作者所赐原稿。
马勇，共识网·思想者博客
不过从过往一百多年中国现代化史的角度想想，并不那么可怕。中国走向世界，世界走进中国，是一个不必怀疑的主题，关键只在于中国怎样走上世界？学习西方的坚船利炮，中国取得了巨大成就；学习西方的制度文明，并将这些制度文明拣择性地融入中国既成制度架构，中国也在甲午战争之后做了认真的尝试，直至维新运动失败，义和团运动发生，中国终于在经历了大起大落之后沉痛反省，开始了新政，进而开始了预备立宪。应该承认，中国在这个时间段的尝试并不错，踏准了世界历史的节奏，也取得了巨大成就，一个全新的宪政国家指日可待。可就在这个时候，一个皇族内阁，一个铁路干线国有化政策，将先前努力付之东流，中国还能走上宪政之路吗，成为许多中国人1911年下半年的现实焦虑。
忍不住发难
10月10日，湖北新军在武昌发动起义。不三日，光复武汉，通电全国，成立湖北军政府。清政府按照惯例，迅速启动危机处置程序，将瑞澂革职仍署湖广总督，命其反攻省城。又命军谘府、陆军部派陆军两镇开赴湖北，另命海军部派兵轮由萨镇冰督帅赴武昌，又命长江水师由程允和率领赴援，又命陆军大臣荫昌督兵前往，所有援军及湖北军队均归其节制。稍后，清廷又启用袁世凯为湖广总督，督办剿抚事宜；岑春煊为四川总督，并督办剿抚事宜。应该承认，清廷的应急响应并非不及时，但是湖北新军的行动却像传染病一样迅速在全国蔓延。12天，10月22日，长沙新军、陕西新军起义；13天，23日，九江江西新军起义，星星之火终成燎原之势。
不过，弥漫全国的烽火并没有让清廷感到绝望。第一，各省新军起义，究其本质而言还是体制内的分歧，各省新军说到底还是大清国的柱石，他们之所以发动起义，不过类似于传统的"清君侧"，善为利用，未尝不是推动改革的动力；第二，各省新军只是地方部队，大清国兵力精华在中央军，即北洋六镇。清政府的底牌是，只有北洋六镇不动，各省新军翻不了天。然而谁也想不到的是，驻扎在滦州的中央军主力一部还是毫不客气地发动了兵谏。
滦州兵谏的主要领导人为张绍曾、吴禄贞和蓝天蔚。
张绍曾为河北大城人，原为天津武备学堂学生，后被保送至日本陆军士官学校第一期炮科，毕业时名列第一，回国后任北洋第三镇炮兵标统、陆军贵胄学堂监督、第二十镇师统制等。武昌起义发生后，奉命率部驻扎滦州。
蓝天蔚为湖北黄陂人，出身于湖北武备学堂，后被张之洞选派赴日学习军事，并在那里与张绍曾、吴禄贞结识。日俄战争爆发后，蓝天蔚为义勇队队长，助日抗俄。回国后历任将弁学堂教习、第二混成协统领等。
吴禄贞为湖北云梦人，经历与蓝天蔚相似，也是张之洞选派赴日学习军事的。
张绍曾、吴禄贞、蓝天蔚三人在日本留学时深相结纳，成绩突出，志趣不凡，被誉为"士官三杰"。不过，他们虽为清政府官费选送的留学人员，但却深受孙中山革命思想深刻影响，是"体制内异己分子"。
在武昌以及各地新军起义影响下，10月27日，张绍曾联合统领伍祥祯、潘矩楹、卢永祥、蓝天蔚等军事将领向清廷发难，通电要求改定宪法，以英国君主立宪宪章为准的，并附有政纲十二条：
一、大清皇帝万世一系；
二、于本年内召集国会；
三、宪法由国会起草，以皇帝之名义宣布之，但皇帝不得加以修正或否认；
四、缔结条约及讲和，由国会取决，以皇帝之名义行之；
五、皇帝统率海陆军，但对国内用兵时，必经国会议决；
六、不得以命令施行"就地正法，格杀勿论"之事；
七、特赦国事犯；
八、组织责任内阁，总理大臣由国会选举后，以皇帝敕任之，其他国务大臣由总理大臣推荐任之。皇族不得为国务大臣；
九、国会有修改宪法之提议权；
十、本年度预算未经国务议决，不得适用前年度之预算支出；
十一、增重人民之负担，须由国会议决；
十二、宪法及国会法之制定，军人有参与权。
十二条政纲是中国宪政史上的一份重要文件，是1908年《钦定宪法大纲》之后宪政方案的具体化。这个文件既具体回应了各地新军的政治诉求，也比较明白地指出皇族内阁政治架构不可原谅的错误，为清廷指出了政治改革方向，打破了武昌起义以来所形成的僵局。清廷如果按照十二条政纲逐条落实，相信还有机会挽回信誉，重建宪政改革共识。这是滦州兵谏的真意义。
恐慌中的让步
滦州兵谏成为此后时局转折的关键，环绕北京，握有重兵的军事将领奏请绝非泛泛。当此时局亟亟，人心向背至关重要，军心不稳，人心不固，大局必将陷入更加不可收拾的境地。所以，滦州兵谏的警告着实让清政府心惊肉跳，惶惶不可终日，许多重要的改革举措，过去讨论过无数遍无法定案，争论不休，现在却可匆忙通过，匆忙颁布，清廷和皇族所能守住的底线似乎只有两条：一是不能实行共和政体，一是不能实行排满主义。除此之外，所有改革要求，均可照准。只是这一切似乎都晚了。
托克维尔敏锐发现了大革命与旧制度的关联，发现了旧体制系统崩溃的内在原因，发现旧体制不改革或许还能支撑一段时间，一旦启动了改革，可能会加速崩溃。清廷在危急时刻匆忙颁布的这些改革措施，实际上就是这种情形。再不改，真的来不及了；而此时如此改，更有点饥不择食、乱上添乱的意味了。
29日，山西新军起义，击毙巡抚陆钟琦，成立军政府。第二天，又传来云南独立的消息。这一个又一个的政治压力，真的使从来都是喜欢掩耳盗铃，从来喜欢报喜不报忧的朝廷和皇族不知所措，不知如何应付。
与此同时，驻扎在石家庄的第六镇统制吴禄贞也正在秘密策划联合山西和滦州军队直捣北京。张绍曾于10月31日扣留了自奉天运往武昌前线的军火。陕西、四川、湖南、江苏、山西、广东、安徽、江西等省，或发生兵变，或出现骚动，有的甚至直接宣布独立，宣布光复。于是，北京各种传言不一而足，到处弥漫着恐慌情绪，稍微有点办法的官员纷纷携着家眷逃亡天津租界，据说隆裕太后也准备携带小皇帝溥仪逃亡承德"北狩"。
这些变化和传言当然使刚刚抵达湖北前线的袁世凯感到震惊和不安，他或许不知道，假如大清国真的突然没有了，中国会是一种什么样的情形。为了稳定局势，安定人心，袁世凯果断采取了几个重要措施或步骤。
在前线，袁世凯加强攻势，将前敌指挥部前移湖北孝感，督促清军不惜一切代价猛攻汉口，以前线胜利稳定后方人心。11月1日，冯国璋统帅的清军终于突破革命军的防线，进入汉口城区。
在后方，袁世凯一方面通过庆亲王奕劻等皇亲国戚稳住隆裕太后，阻止帝后出京，以免人心更加慌乱，社会更加动荡，一方面要求心腹赵秉钧以民政大臣名义，利用一切手段，恢复和稳定北京社会秩序，保证商户照常开业，剧院照常演出，人民照常生活，以一切照旧安抚人心，不要自我恐慌。
更重要的是，先前被吴禄贞解除职务的陆军第六镇步十二协协统周符麟潜伏至石家庄。周符麟用两万元收买了吴禄贞的部下马步周等人。11月7日凌晨，马步周带领几名打手闯进吴禄贞住所将其杀害，"士官三杰"不复存在。
吴禄贞之死给滦州兵谏领导人张绍曾、蓝天蔚带来极大恐慌，在一定程度化解了滦州兵变对京师的威胁，从根本上稳定了后方情绪，为南北僵局最终化解赢得了时间，也使清廷执政者真正明白了袁世凯的厉害。
当然，还有一条更重要的是，不管怎样设计阻止清军哗变，怎样猛攻武昌，打击革命军，但最根本的问题，或者说整个事变的关键点，依然是清廷的改革究竟应该怎样进行。自武昌起义以来的全部问题，其实还是怎样推动停滞已久的政治改革，只有加大、加快政治改革步伐，才能从根本上解除政治危机。
在各方压力下，清廷最大限度地表示了改革诚意。滦州兵谏第二天（10月30），摄政王监国载沣下诏罪己，承认清廷用人无方，施政寡术；承认责任内阁变成了亲贵内阁，与君主立宪的原则相违背；铁路干线国有政策的出台，既是受蒙蔽于政治小人，也与舆论倾向相违背；政府从人民那里获取的税赋已多，可是未办一件利民之事；朝廷的司法诏令一道接着一道，可是在现实政治中就是不见守法之人。鉴于如此现实，清廷罪己诏中誓言维新更始，实行宪政。同时宣布解除党禁，尽快颁布宪法，尽快组织完全内阁，决心以踏踏实实的政治改革，重新唤起人民的同情和支持。
摄政王迟到的政治检讨很快赢得了资政院立宪党人的认同、同情和默认，他们在第二天召开的资政院会议上决定向全国宣布朝廷的"德音"，通电各省咨议局，表示现在朝廷幡然醒悟，决心改革，政体已立，政本已定，所以各地不应再有武装举事或兵燹之举发生，朝廷不欲用武力平内乱，那么人民也就不必以武力避朝廷，期待以和平手段化解国内冲突。
然而，与资政院议员们的看法很不一样，张绍曾等以为清廷颁布的这几份上谕并没有全面坦诚回应军队将领早几天的通电要求，对军队将领通电中的精义忽略太多，他们遂于11月1日再上一折，要求清廷不要再忽悠人民了，必须立即组织完全意义上的责任内阁，取消宪法大纲，将宪法交给议院制定。同时组织"立宪军"，以兵力为请求改定宪法的最后手段和最后保障。
张绍曾等军方将领的坚决不妥协无疑深刻影响了清廷执政者摄政王，为收拾久已涣散的人心，也为了早日结束国内的军事冲突。摄政王载沣于11月1日立准内阁总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌，以及国务大臣载泽、载洵、溥伦、善耆、邹嘉来等亲贵内阁集体辞职，为新内阁的组成扫清道路。紧接着，清廷任命袁世凯为内阁总理大臣，命其对湖北军务稍作部署后迅速来京，组织完全内阁。
来不及了
至于张绍曾和各方面一致要求的宪法问题，摄政王载沣于11月2日令资政院负责起草宪法，并期待用最快的速度予以公布，以慰民情。在当天的资政院会议上，议员们重点讨论了宪法信条和相应的奏稿。根据内阁官报11月3日，"十九信条"的文本是：
第一条大清帝国皇统万世不易
第二条皇帝神圣不可侵犯
第三条皇帝之权，以宪法所规定者为限
第四条皇位继承顺序，于宪法规定之
第五条宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之
第六条宪法改正提案权属于国会
第七条上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之
第八条总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其它国务大臣并各省行政长官
第九条总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散
第十条海陆军直接皇帝统率。但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣
第十一条不得以命令代法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限
第十二条国际条约，非经国会议决，不得缔结。但媾和宣战，不在国会开会期中者，由国会追认
第十三条官制官规，以法律定之
第十四条本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。由预算案内，不得有既定之岁出；预算案外，不得为非常财政之处分
第十五条皇室经费之制定及增减，由国会议决
第十六条皇室大典不得与宪法相抵触
第十七条国务裁判机关，由两院组织之
第十八条国会议决事项，由皇帝颁布之
第十九条以上第八、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。
资政院起草、修改、通过之后《十九信条》第二天（11月3日），就将这个文件上奏朝廷，强调这个重大信条参照了东西各立宪国家宪法文本，以英国君主立宪主义的大致原则予以制定。这个文件对各地立宪要求给予最大限度的积极回应，在皇权、民权等方面作出了最大限度的让步，在形式上被迫缩小了皇帝的权力，相对扩大了议会和内阁总理的权力，但是皇权至上，皇权神圣不可侵犯依然是十九信条的基本原则。
公平说，十九信条所宣布的皇权至上只是立宪国家的一般原则，并不具有实质意义，因为依据这些原则制定正式宪法必然要规定君主的权限在宪法的范围内，而宪法起草、修改的权力都在议会；总理大臣虽然由皇帝任命，但那只是形式主义的，因为这个十九信条已经明白规定总理大臣由国会公举，皇族成员永远不能担任这个职务。所以，这个制宪原则就是英国的虚君共和，也是先前立宪党人多年来所追求的东西。
然而，多年来的追求并不被朝廷所理解所接受，现在到了危机的状态下，清廷欣然接受欣然答应，似乎一切都晚了，并没有受国人的认同、支持，更不要说欢呼了。
十九信条宣布第二天，贵州宣布独立，紧接着，江苏、浙江、广西、福建、安徽、广东等也相继宣布不再是大清国的属地，不再承认清政府是唯一合法政府。
先前那些信誓旦旦与朝廷共患难的各级官吏，到了危急时刻再也不愿意绑在大清王朝这个破车上了。
宪法信条十九条中最大限度的政治让步来的太晚了。11月7日，严复致信莫理循，就清廷的几个让步有一深刻分析。
严复认为，清廷10月30日以来几个诏书发誓要永远忠实服从不久就要召开的国会的意愿；发誓不让任何皇室成员进入内阁；同意对所有政治犯甚至那些反对朝廷的革命者实行大赦；宪法由议会制订并将被无条件接受。这些宣示固然很好，但太晚了：如果一个月前做到这三条中的任何一条，会在清帝国发生什么样的效果啊！历史现象往往重演。这和十八世纪末路易十六的所作所为如出一辙。所有这些都太迟了，没有明显效果。所谓的宪法十九项条款在严复看来根本不是宪法。它不过将专制政权从皇帝转移到未来的国会或现在的议会。这种事绝不会持久、稳固，因而不是进步的。
严复是坚定的君主立宪主义者，他发自内心不希望清帝国倒台，但他看到以摄政王为首的统治者太低能太弱智，所有的应对都慢了一步。按照严复的意思，假如这些让步发生在半年前或者一年前，那么中国的面貌就决不会这个样子。
现在，这一切都晚了，摄政王的让步，满洲贵族统治集团的让步，没有办法挽救大清王朝，而且在事实上彻底瓦解了大清王朝政治统治的法理基础，人民，至少是以人民的名义，越来越不满足清政府的这些让步。许多人情不自禁想到，清政府的政治让步不过就是君主立宪，那么南方的革命党人一直在鼓吹的民主共和不是比你这个君主立宪更好吗？所以，当中国政治改革的多米诺骨牌松动之后，但凡有革命党人活动的省份，无不争先恐后宣布脱离大清王朝，宣布独立和自治，等待重建一个全新的共和民主制度，清廷陷入深刻的政治危机之中。
宪法十九信条没有挽救清帝国，反而加速了这个帝国的结束。
共识网编辑按：发表于《财经》杂志2013年第15期，刊出标题为《宪法十九信条》出台始末。此文为作者所赐原稿。
马勇，共识网·思想者博客
