2024年6月29日 星期六

大清民国的免费医疗 北京曾领先世界

—404热文:近代北京免费医疗,持续到民国结束

免费医疗一直是医疗改革乃至整个社会讨论的热点,目前,不管是对全民的普遍免这就是说,内、外城官医院为官办,民众在院看病均享受免费治疗。 所有普通民众,包括女性和儿童,均可到内、外城官医院免费就诊。除门诊外,官医院也收治住院病人,按规定饭食费由病人自己承担,但遇到特殊情况时,警察机构也承担部分病人的饭食费用。住院死亡者由警察厅和主治医生验明后,交由亲属领回葬埋;如无亲属具领葬埋,由医院报告警察厅,发给棺木送往外城义地埋葬,并进行标志以便识别。

费医疗甚或是对特定低收入群体的免费医疗都难以实现。但考察近代北京的历史,免费医疗却曾以某种形式存在过一段时间。

一、免费医疗的创设

清末以前,北京人看病一般是到医生家中或开设的医馆看病,有钱人家也可请医生到家中。清廷所设太医院颇具规模,但主要面对皇室和高官,普通民众难以企及。对于广大平民,政府没有专门的官立医疗机构,一些社会慈善组织开展的慈善医疗也多是面向鳏寡孤独者,且大都是临时性的。

清末,政府面临内忧外惠,开始实施“新政”改革。当时,新政的推动者认为,“立国以强民为本,而强民以重医为先”,我国传统的中医,因有其不能普及的弊端,所以应向西方学习,设立现代医院,使中西兼备,“各具专长,同收实益”。1906年8月,清廷设立内城官医院,地址在东城钱粮胡同;由于创设内城官医院“颇著成效”,1908年6月,民政部又奏请在外城宣武门外梁家园设立外城官医院。这便是公认的北京最早建立的近代官立医院。内、外城官医院初设时归民政部直辖,1910年改归北京地方警察机构内、外城巡警总厅分别管辖,1913年1月由合并后的京师警察厅接管。

内、外城官医院开创了我国官立医院免费医疗的先河,其最大特点是不再专侍皇室贵族,而是服务于普通民众,更侧重面对广大贫民。1910年改归内、外城巡警总厅分别管辖后,两厅共同制定的〈内外城官医院章程》第一条即规定:“本院系民政部奏请设立,纯属官立性质,所有来院诊治之人,概不收费,惟住院诊治者饭食费须由本人自备”。这就是说,内、外城官医院为官办,民众在院看病均享受免费治疗。

所有普通民众,包括女性和儿童,均可到内、外城官医院免费就诊。除门诊外,官医院也收治住院病人,按规定饭食费由病人自己承担,但遇到特殊情况时,警察机构也承担部分病人的饭食费用。住院死亡者由警察厅和主治医生验明后,交由亲属领回葬埋;如无亲属具领葬埋,由医院报告警察厅,发给棺木送往外城义地埋葬,并进行标志以便识别。这一点类似于传统慈善机构对无钱安葬的贫困民众施舍棺木。

经费是内、外城官医院运作最重要的基础,因属官办又具有慈善性质,其所需经费、药品,全由政府负担,从国内外购买的各种中西医料,经过各省处税务关卡也一律免税。按照规定,内、外城官医院经费按月从京师警察厅请领,由内务部拨给,月终报销预算决算,并详细列表报京师警察厅呈内务部。民国最初几年,内、外城官医院每月经费预算各为2000元,每院全年24000元。实际上,随着就诊人数的增加和物价上涨,原有经费预算已不敷使用,1917年时,内城官医院全年实际经费增至30974元,外城官医院经费增至29960元,至1922年时,内、外城官医院所需经费又有所增加,仅1月份财政部就发放内、外城官医院现金及兑换券各2935元。

二、免费医疗实施的效果

内、外城官医院设立伊始就取得了较好的成效,据统计,在1906年内城官医院最初开办的5个月里,就医者达到三四万人,徐世昌称:“考之舆论,咸谓该监督等择方审慎,用药精良,务体人情,不染官司,是以就医愈众,全济愈多,受诊之人以辩证之明,起疴之速,且有登报致谢者,此医院开办渐著成效之实在情形也”。就诊人数不断增加,至1907年,仅秋季三个月内城官医院就诊人数就已达到30700人。正是由于内城官医院诊治效果明显,“每季诊治人数均逾数万”,“凡内城商民人等皆得邀博济之仁荷诊治之便,糜不欢欣鼓舞”,但广阔的外城,距内城较远,感染疾病者不便到内城官医院就诊,每当春夏交替时令不正时,外城病人尤多,因此1908年民政部又上奏请求开设外城官医院。

外城官医院开设后,两所官医院一内一外,共同发挥救治民众的作用。1908年6月,内、外城官医院每季度就诊人数皆有数万人之多,1909年全年就诊人数更是高达288467人次,而当年北京内、外城总人数还不到80万,可见前往就诊人数比例之高。所以,当时的民众认为内、外城官医院的设立“于卫生大有裨益,人皆称便”。

民国后,由于多种公、私立医院的建立,分散了就诊人数,内、外城官医院每月就诊人数比清末略有下降,但为适应民众所需,内、外城官医院开设了多种医疗种类,以1918年5月统计就诊为例:内科4217名,外科2794名,妇科2182名,儿科2141名,眼科569名,耳科275名,喉科115名,花柳科97名,共计12390名。据此推测,全年仍有10万次左右的民众前去就诊,这个数字刚好与北京的贫困人口比例相近。因为实施免费医疗,贫困民众从中获益最多,所以当时的报纸曾评价其“于兹数载,贫民颇以为佳”。

北洋政府后期,财政困难,影响政府多个机构运行。但当局对免费医疗比较重视,内、外城官医院在1927年8月合并前受到时局影响较少,前往就诊人数一直保持稳定。如1927年3月3日,内、外城官医院中西医共诊治病人595人,3月30日,共诊治586人。

三、免费医疗的发展

1914年京都市政公所成立,“鉴于市内贫民日众,遇有疾病医药维艰,而公立医院尚待扩充”,于1916年在香厂筹设仁民医院,但至1917年5月因事停办。为满足就诊需要,改善就诊条件,京师警察厅向其请求暂借仁民医院地址,扩充外城官医院及西医诊察所,所有医药仍“概不取资,以恤贫病”。由此,外城官医院便逐步由宣武门外梁家园搬至此地。因内、外城官医院实行免费医疗,“贫民之因病求医者,皆在该院诊治”,1927年8月京师警察厅为节省经费,被迫将内城官医院归并外城一处,但考虑到城内外贫苦民众众多,“一旦失此诊病之所,极感不便”,很快在市政公所的帮助下,又在内城官医院旧址重开。

1928年6月,北平特别市政府成立,下设8个职能分局,京师警察厅改为公安局,原有卫生行政职能大部划给为卫生局。卫生局几经变化,1933年成立卫生处后,将内、外城官医院改组为市立医院,在原香厂外城官医院旧址办理,外设东郊、西郊、南郊、北郊、北城、内城6个诊疗所及妓女检治所。市立医院开办后的8个月中,门诊量可日达二三百人,如果各所皆算在内,在500人以上。自1935年7月至1936年6月止,市立医院及各诊疗所共收治门诊患者158211名,住院患者234名。

改为市立医院后,并未延续内、外城官医院“概不收费”的政策,从1934年5月开始,所有民众不管是到市立医院还是各诊疗所就诊、住院,都“应缴各费”,但“赤贫者得免缴一部或全部”。1940年1月1日,又修订各项收费政策,补助医院,如初诊每人收挂号费1角,复诊5分,特别挂号1元,月诊1元;手术费每次1元至10元;X光透视每人每次2元,治疗每人每次5元至10元等。之后,所有挂号、诊治、医药费等均不断上涨,至1949年1月前,初诊、复诊、特诊挂号费已增至0.6元、0.4元、8元,并且卫生局准备将其分别增至5元、4元、15元,对于贫病患者的医药手术费依然减半或免费。

改为市立医院后,普遍的免费医疗未延续,且各种诊疗、药费不断增高,但对贫民的免费医疗一直持续至民国结束。需要注意的是,贫民要在市立医院享受免费医疗,必须由所在官署开具实系贫民的证明。新中国成立后,该医院多次易名(工农兵医院、万明医院等),今称北京市宣武中医医院。

近代的免费医疗是当时政府为应对危机立国强民下的“惠民善政”,具有较强的慈善救助性质,它的开设不仅是效仿西方医政,促进近代医疗行业的发展,更是当局政府从维护政治和社会稳定的基础出发“曲施救济,惠及穷黎”的政策实施,其目的仍离不开思想教化和社会控制。但近代北京对贫困民众所进行的免费医疗一直持续到民国结束,对于救助北京的贫民发挥了积极的作用。

阿波罗网评论员王笃然表示,在近代北京推行免费医疗制度的同时,世界各国的医疗服务体系也在逐步发展,但全面实行免费医疗的国家仍然较少。

英国直到1948年才成立了国民健康服务(NHS),提供普遍免费医疗服务。在此之前,医疗服务主要由慈善机构和私人医生提供。

美国在20世纪初期,医疗服务主要由私人医生和医院提供,患者自付医疗费用。1965年通过《社会保障法》建立了Medicare和Medicaid系统,但这也不是完全免费的医疗服务。

德国1883年实施了《健康保险法》,为工人提供医疗保险,但需工人和雇主共同分担费用。

日本20世纪初期主要依赖私人医生和医院,1922年通过《健康保险法》为工人提供医疗保险。二战后逐步建立全民医疗保险制度,1958年实现全民覆盖,但患者需承担部分费用。

其他欧洲国家在20世纪初期普遍没有全面免费医疗。二战后,各国逐步建立社会医疗保险或国家医疗服务体系,提供免费或低成本医疗服务。

总体来看,近代北京在推行免费医疗服务方面走在了世界前列,尤其是面对贫困民众时提供的无偿医疗服务,具有重要的历史意义。

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参考文献:

[1]京师警察厅制.京师警务一览图表.出版地址不详,1917年.

[2]京都市政公所编.京都市政汇览.北京:京华出版社,1919年.

[3]蔡恂.北京警察沿革纪要.北京:北京民社,1944.

[4]杨米人,路工,清代北京竹枝词:十三种.北京:北京古籍出版社,1982.

[5]吴廷燮、北京市志稿•民政志。北京:北京燕山出版社,1990.

[6]田涛,郭成伟整理.清末北京城市管理法规(1906-1910).北京:北京燕山出版社,1996.

[7]王康久,远古-1948北京卫生大事记•补遗.北京:北京科学技术出版社,1996

[8]王康久,远古-1948北京卫生大事记,北京:北京科学技术出版社,1994.

[9]谢阳谷.百年北京中医.化学工业出版社,2001.

(作者系天津社会科学院历史研究所副研究员,历史学博士)

责任编辑: 方寻  来源:北京市档案馆 

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