黎蜗藤：“中国”的防空識別區不符合國際法
“中国”的防空识别区不符合国际法中国在日前突然宣布设立防空识别区，范围覆盖日本韩国的争议领土，与日韩的识别区大面积重叠。“中国”还规定凡是进入防空识别区的飞机都要向中国申请备案。“中国”单方面的宣布不出意外地掀起了轩然大波。美国、日本和韩国甚至台湾都反应剧烈。美国宣布不承认“中国”单方面设立的防空识别区，并派出了B52轰炸机在东海 上空飞行。美国军方强硬地提出三不政策，不会提交飞行计划，不会预先无线电通告，不会对频段注册。东海局势骤然升温，三十年来战争的危机从来没有离东亚人 民如此之近。“中国”指美国在这个问题上持双重标准，理由是美国日本和韩国早在几十年前已经开始设立防空识别区了。很多人不理解为什么美国这么“蛮横”。不得不说，这个说法并不成立。不要被“防空识别区”这个表面看上去一样的名词所混淆，其实在这个名词下中美之间却对应着不同的概念。美国的防空识别区是一个对内的命令。它规定了美军在飞行器（包括本国和外国）飞越这个空域的时候应该如何去做，以及本国的飞机在这个空域应该如何去做。但是美国的防空识别区并没有要求外国飞机飞越识别区的时候要如何做。比如美军司令员手册中写明：美国不承认沿岸国把防空识别区的程序应用于不准备进入本国领空的飞行器之上的权利，美国也不会把这个程序应用于不准备进入美国的飞行器之上。同时，美国的 军事飞行器在不准备进入他国领空的情况下，也不应该向对方表明身份，也不应该遵守他国所制定的关于防空识别区的程序，除非美国特别同意这么做。（The United States does not recognize the right of a coastal nation to apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter national airspace nor does the United States apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter U.S. airspace. Accordingly, U.S. military aircraft not intending to enter national airspace should not identify themselves or otherwise comply with ADIZ procedures established by other nations, unless the United States has specifically agreed to do so.）同时，美国在实践中，也不要求只是飞越防空识别区的外国飞机遵从其为本国飞机制定的程序。美国尽管空军实力强大，也会对进入防空识别区的外国飞行器进行监控，但从来没有试图在法律上去管理一块不属于自己的空域。美国帮助日本设立的防空识别区也是如此。反观中国，尽管套用了“防空识别区”的名头，实际上却大大扩充了美国的防空识别区的内涵。我们不妨来分析一下这个规定。一、位于”中华人民共和国”东海防空识别区（以下简称东海防空识别区）飞行的航空器，必须遵守本规则。注：所有飞机，不管外国和本国飞机都必须遵守该规则二、位于东海防空识别区飞行的航空器，必须提供以下识别方式：（一）飞行计划识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向”中华人民共和国”外交部或民用航空局通报飞行计划。（二）无线电识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。（三）应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。（四）标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。注：外国的飞行器“必须”遵守”中国”单方面划定的规则,不论是有意进入”中国”领空的飞机还是仅仅穿越“防空识别区”的飞机，都要事先递交飞行计划。三、位于东海防空识别区飞行的航空器，应当服从东海防空识别区管理机构或其授权单位的指令。对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，”中国”武装力量将采取防御性紧急处置措施。注：外国飞行器在飞越这个区域时，应当服从”中国”武装力量的管理和指令。可见，中国所设立的防空识别区，尽管试图通过一个名字让国际相信她是依从了国际惯例，但实际上却违反国际法，单方面地扩大了”中国”的空中管制范围，企图在法律上把大片公共空域变成受”中国”管理的空域。在公共空域，”中国”最多可以说自己在这个区域会监视别国飞机（这是对自己的要求），但无权要求别国飞机受”中国”的管理。试问，其他国家如何能接受这个单方面的措施？所以，美国日本韩国等国家剧烈的反应是正常的，从国际法的角度看也是正当的。要是他们默认了中国的防空识别区，就等于默认了中国对东海上空这个公共空域的 管理权，这当然是他们不能接受的。在东亚，日本和韩国都是美国最坚固的盟友，美国自己也一直是航海航空自由的最主要倡导者，于情于理，美国首先出头是再正 常不过了。”中国”要设立防空识别区是可以理解的，也有国际惯例可循（尽管在几天之前中国还一直不承认这个国际惯例），如果按照国际惯例在适合的时间设立也断然不会招致如此大的反应。但这次贸然设立这样的防空识别区显然是一种外交冒进：第一不符合国际法，第二时机也不恰当，第三触动了美国的核心权益（航海自由）。”中国”军方这样的做法只会徒然加剧钓鱼岛发生危机的可能，更成功地亲手把美国推向日本的一方，甚至还把美国推到了东海对抗的第一线。可以预见的是，美国以后会高调而经常性地在东海进行这种不通告的穿越飞行。”中国”军方将不得不面对尴尬的情形。要制止美国这种“违法”的行为，既于理无据，又实力不足；听而任之，又会遭到被豪言所鼓动起来的民意的反噬，真是一种得不偿失的做法。防空识别区压缩了”中”日之间的缓冲空间前天中国单方面宣布设立防空识别区，把东海一大片海域都划入了该区域，距离日本的最近处仅仅130公里，距离韩国最近处也仅仅为100公里左右，不仅钓鱼 岛在此区域内，就连”中”韩之间的领土争议地苏岩礁也被包括在内。中国单方面的行动不出意外地引起周边国家的反应，日本提出抗议，而美国呼吁中国要冷静。注重立场的”中国”的专家是最无奈的，前一阵子还费尽脑汁地论证（美日）防空识别区在国际法上是非法和无效的，现在又要重新论证防空识别区符合国际法。有些专家甚至还论证，可以对进入防空识别区的飞行器进行击落。在国际法上可以对进入防空识别区的外国飞行器进行击落吗？当然不可以。在国际法上，除非这个飞行器进入了领空，该国才有权进行击落。所谓领空，就是领土+ 领海的上空。而领海，仅仅只是基线以外12海里的海域。因此，对仅仅进入防空识别区的外国飞行器击落是违法国际法的。事实上，美国和日本设立防空识别区几 十年，进入这个识别器的外国飞行器无数，从来没有因此而击落别国飞机的记录。”中国”在过去几年，闯入日本的防空识别区多次，也从来没有被日本击落。对于进入 防空识别区的飞机最多只能采取警示和伴飞的行为。伴飞，也就是拦截，其实是相当危险的一种猫鼠游戏。一旦撞机，就会机毁人亡。因此，说白了，所谓防空识别区，只是一个国家制定的一条线。对于未经协商的其他国家完全没有约束力。对于这点例外的只有盟国之间，比如澳洲和新西兰，台湾 （大陆和美建交前）和日本，它们之间互相承认防空识别区，并协调防卫。美国随即声明，不承认”中国”单方面设立的防空识别区。这点除了和日本有关之外，还和韩 国有关，这个地区是公海，美韩之间的军演也多处于这个区域。可见，设立东海防空识别区，在法理上并不能起到阻止日本飞机进入这个区域的作用。”中国”对此只能采取紧急升空等应对措施。当然最关键还是在钓鱼岛空域。”中国”宣布了这个识别区，就等于单方面部分地宣布了对钓鱼岛空域的管制。此后日本会不会按照几十年来一样的做法在实际控制的钓 鱼岛巡航将是一个令人关注的问题。无论从哪个意义来说，这个防空识别区的设立，都大大压缩”中”日之间的缓冲区间，一下子测试三方的底线，极大地加剧”中”日美三 国之间冲突的危险。在日本而言，如果因为”中国”的宣布防空标识区就废除实行几十年的常规巡航是不可想象的。而美国刚刚再次重申美国承认钓鱼岛是在日本的实际控制之下，也看不到 立场退后的可能。而在”中国”，如果日本继续巡航，那么按照中国专家的说法，中国空军将有责任把它击落，如果不击落，就是自打嘴巴。如果击落，就会导致”中”日美 之间直接的军事冲突。幸亏，我们知道”中国”的专家说的话都是不能做准的。在军方的正式文件中，仅仅看到“对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，‘中国’武装力量将采取防御性紧急处置措施。”而没有明确说出这个措施是什么。这说明在”中国”政府方面还预留了一定的缓冲空间。最近，”中”日局势出现一定程度的缓和，”中国”派密使访日，而日本企业家代表团受到”副总理”汪洋的接见。这些都向着良好的方面发展（尽管缓慢）。在这个氛围之下， ”中国”单方面突然提出这个防空识别区，只能再次加剧而不是缓和”中”日之间的矛盾，而且无助于钓鱼岛问题的解决。这是令人遗憾的。从历史的角度看钓鱼岛默契之破坏钓鱼岛争议是”中”日现阶段的主要矛盾，而矛盾的焦点之一是中国要求日本承认“钓鱼岛主权存在争议”，而日本坚决否认。”中国”因此指责日本破坏了中日老一辈领导 人之间的默契，因为“钓鱼岛存在主权争议”是当年默契的内容。此外，”中国”又认为日本“钓鱼岛国有化”是破坏这个默契的开始。因此，日本是”中”日矛盾激化的唯 一责任方。从现实的角度来说，“钓鱼岛主权不存在争议”这种说法是不对的。我在多次论证过，钓鱼岛存在主权争议是一个不争的事实，正如苏岩礁、黄岩岛、西沙群岛和南沙群岛都存在主权一样。无视这个现实而硬要说钓鱼岛不存在主权争议，就像”中国”说黄岩岛不存在主权争议一样只是鸵鸟政策。但本文的重点不在于此，而是希望从历史的角度出发回答几个问题。第一，为什么日本认为钓鱼岛不存在主权争议？第二，到底在历史上，”中”日达成过什么默契？第三，在后来几十年中，这种默契是如何被打破的？（一）”中”日有没有钓鱼岛存在主权争议的默契？关于”中国”和日本在70年代有关钓鱼岛的谈判问题，我在《日本到底有没有说过搁置争议》一文中已经讨论过了。通过对史料的分析，我得出了三点的结论：第一，在中日谈判中，”中国”是主动回避钓鱼岛问题的一方。第二，“搁置争议”是”中国”单方面提出的政策。日本确实既没有这种说法，也未明确承认这种说法。第三，日本和”中国”确实有默契。但是双方对默契的内容认识并不一致。”中”方认为默契的内容是“对钓鱼岛主权问题搁置争议”，但是日方认为默契的内容是“不涉及钓鱼岛的问题”。这两点存在微小但明确的差别。既然是默契，也就是说没有明文，也就是说很难确证到底默契的是什么。关于第三点的逻辑，我认为日本人的逻辑是“要搁置争议，首先就要涉及问题并承认存在争议，既然问题还没有涉及，那就不存在承认‘存在争议’这个命题了。”有的读者表示难以理解这个逻辑。其实要理解这个逻辑并不难。钱钟书在《围城》中举了一个例子。有个叫褚慎明的哲学家在回答方鸿渐的提问时说：“哲学家碰见问题，第一步研究问题：这成不成 问题，不成问题的是假问题pesudoquestion，不用解决，也不可解决。假使成问题呢，第二步研究解决，相传的解决正确不正确，要不要修正。你的 意思恐怕不是问我研究什么问题，而是问我研究什么问题的解决。”日本的逻辑基本上与此一致。我们可以看到，日本当年领导人在会谈时用词一直是很审慎的，完全避开了“钓鱼岛主权问题”这个提法。比如田中和周恩来会谈，中方材料是这样的。田中问：“借这个机会我想问一下贵方对尖阁列岛的态度。”在周恩来提出不想谈之后，田中又说：“好，不需要再谈 了，以后再说。”而日方材料的表述是这样的。田中说：“您对尖阁列岛怎么看？不少人向我提到这个问题。”可见两个记载都没有出现“钓鱼岛主权问题”或者 “钓鱼岛存在主权争议”的表述。而在田园直会见邓小平的时候，田园直的描述为：“我向邓小平’副总理‘提出的并非再发生上次之类（指’中国‘渔船进入钓鱼岛海域，笔者）的事件就麻烦，而是以尖阁 列岛之归属问题为前提，主张日本之立场后，才提出今后在发生类似事件就麻烦，并强烈要求不要再发生那种事。”邓小平的回答为“依现况即可，不会在发生那种 侵犯领海的事”。从这两次会谈来看，日方领导人都没有在字面上提出钓鱼岛主权存在争议，田中的表述是要询问中国对钓鱼岛的态度，而园田直提出的是”中国”渔船进入钓鱼岛海域所引发的外交问题。因此，在”中”日一系列的和谈中，日本领导人都没有在口头上明确承认过钓鱼岛存在主权争议一事，也没有说过“搁置主权争议”，更不要说以白纸黑字的形式写下来。这也是为什么日本官方现在对“钓鱼岛主权存在争议”能够疾口否认之故。当然，没有明确承认主权争议一事并不等于没有主权争议。日本在口头上自然可以依据文档说自己没有达成这个默契。但如果我们不纠结于在外交上用于斤斤计较的精细表述，而着眼于中日默契的实质的时候，我们还是有把握地说，日本当时知道钓鱼岛存在主权争议，也愿意把它放在一边不理会。这和”中国”达成了默契。至于这算不算大家达成了搁置争议的共识，那就是花开两朵的事了。（二）默契的内容是什么？但是需要指出的是：在当时所达成的默契，并不是只有“搁置争议”一事，而是还有其他内容。除了钓鱼岛存在争议的问题外，我认为还包括至少以下两点：第一，”中国”大陆渔船和公务船只不驶入钓鱼岛海域，”中国”政府阻止中国公民登岛。这个态度可以用会谈期间的实例说明。在1978年，”中国”大陆渔船靠近钓鱼岛，引发了第一次中日之间的钓鱼岛外交事件。在日方抗议之下，中日友好协会会长廖 承志在访日商谈时说：“’中国‘不打算再争论这个问题，’中国‘的渔船不再进入这个地区。”，同时国务院副总理耿飚表示：“此事并非故意，系偶然发生之事件。”而 邓小平和园田直会谈讨论到这个事件时说：“依现况即可，不会再发生那种侵犯领海的事。”事实上，由于领导人的表态非常清晰，我们甚至不能认为这是“默契”，而是一种公开的“承诺”。因此，大陆渔船和公务船不驶入钓鱼岛海域这个当时”中国”的承诺，非常清楚地属于当时”中”日协议的一部分。”中国”政府是否承诺过阻止公民登岛没有明确记录。但是如果”中国”承诺了渔船不接近钓鱼岛，那么不让大陆公民登岛也是顺理成章的事。事实上，在2003年之前， 保钓运动的组织和参加者都是台湾和香港人。在1996年之前，”中国”都不允许大陆有保钓团体。直到2003年，大陆才有第一次的保钓行动。因此，”中国”政府阻 止”中国”公民登岛很可能也是中日默契的一部分。第二，日本不派公务员登岛，对钓鱼岛不开发。同样也没有任何文字可以证明在1978年签订和平条约之前日本对中国作过如此承诺。在1979年，日本在钓鱼岛修建直升飞机停机坪，引发了”中国”的抗议。当 时中国外交部亚洲局局长沈平提出抗议，他说：“关于钓鱼岛问题’中‘日两国同意留待将来解决，日本的行为明显违反‘中’日之间‘同意事项’，希望日本以大局为重， 不要损害两国关系”。对此，日本外务省否认有此“同意事项”。不过日本随后中止了对钓鱼岛进行进一步的由政府主导的开发。因此，也可以认为，在1979年 ”中”日之间也很可能建立了日本政府不开发的默契。事实上，日本政府一直到现在还是遵守这个默契。尽管”中国”一直认为日本为了钓鱼岛下的石油才争夺钓鱼岛，但事 实上日本在1972年之后从来没有在钓鱼岛海域进行石油探测。值得注意的是，日本在当时并没有做出日本公民不登岛的默契。在1978年到2002年间，日本人登岛次数颇多，还多次在岛上建立灯塔。这表明，在日本政府 理解中，日本人登岛是”中”日默契范围以外的事。但是，由于后来每次日本人登岛都会引起中国的抗议，日本政府为了避免外交纷争，于是开始对日本人登岛持反对态 度。在1997年，日本石垣市议员和一名记者登岛，日本海上保安厅曾经对他们劝告，理由是他们没有得到岛主（栗原家族）的允许，但是由于保安厅也没有岛主 的授权禁止他人登岛，最后也无法阻止议员和记者的登岛行动。这表明，在当时的产权结构和法律框架下，日本政府无法阻止公民登岛。日本政府最终在2002年 租借钓鱼岛，并在2004年以租客的身份规定，没有日本政府允许，日本人不得登岛。有了这样的法律和产权保障，日本在其后多年间没有发生一起公民登岛事件 （除了登岛逮捕来自中国的登岛者）。由此可见，日本后来在事实上对”中国”做出“默契”之外的让步。综上所述，客观说来，当时”中日”之间达成的默契大概有三点：第一，搁置钓鱼岛问题。”中国”理解为搁置主权争议，日本理解为搁置钓鱼岛外交纷争。各自表述。第二，”中国”承诺公务船和渔船不进入钓鱼岛海域，并阻止”中国”大陆公民登上钓鱼岛。第三，日本不在钓鱼岛上开发，也不派公务员驻守钓鱼岛。”中国”方面对中日之间达成的默契通常只强调了“搁置争议”这一项，而对其他的默契避而不谈。这和日本不承认钓鱼岛主权存在争议一样，都是片面地解读了历史，无助于对历史事实的客观认识。（三）默契是如何被打破的？在1979年之后，这些默契一直都被双方老一辈的政治家所遵守，”中”（大陆）日在钓鱼岛海域也相安无事。在70年代和80年代，香港和台湾都有声势浩大的保 钓运动。在此期间，日本有多次显示主权的行动，比如：日本人多次登岛并建立灯塔，栗原家族从古贺家族购买钓鱼岛，日本政府把部分岛屿续租给美军，驱逐台湾渔船等，但是大陆都没有什么动静。这表明，日本人的这些行动都在默契范围许可之内，而这些默契直到90年代初都被很好地遵守。”中”日钓鱼岛问题再次出现争议在1992年，中国颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布的海岸基线包括钓鱼岛。日本提出抗议。这是70年代后”中”日之间第一次在钓鱼岛问题上出现激烈交锋。如果这属于打嘴仗的话，那么1996年就是一个新的开端。日本在该年也通过《联合国海洋法公约》，并在颁布的专属经济区图中把钓鱼岛视为日本领土的一部 分。此事激发起第三次保钓运动，香港保钓人士陈毓祥在企图登岛时不幸溺水而死，激化了大规模的保钓浪潮。这成为了”中国”大陆在钓鱼岛问题上改变态度的契机。 在一向没有保钓运动的大陆也出现第一个官方许可的保钓组织。官方《人民日报》在10月18日刊登以“钟严”为笔名写成的《论钓鱼岛主权归属》的文章，第一 次系统叙述了”中国”在钓鱼岛问题上的法理依据。同时从1996年开始中国调查船较为频密地出现在日本海域（日方所认定的），而其中有少数驶入了钓鱼岛毗连 区。这三件事成为了钓鱼岛问题开始全面影响”中”日关系的标志。由于日本人登岛的问题一直对”中”日关系造成困扰，日本政府于是在2002年租借钓鱼岛以禁止日本人登岛。这在日本看来其实是一个对”中国”的让步，但却被”中国”视为一种冒犯。于是在2003年，”中国”政府第一次允许中国大陆所组织的前往钓鱼岛的保钓运动。在2004年第一次中国大陆公民成功登岛。如果说中日双方什么时候第一次在行动上打破默契，那么默契就是在此时开始打破的。接下来的事就众所周知了。2008年，”中国”公务船第一次开入钓鱼岛海域，明确打破了”中”日之间的默契。2010年，”中国”渔船不但开入钓鱼岛海域，更与日本公 务船碰撞，引发詹其雄事件。2012年，日本提出购岛，”中国”则再有人登上钓鱼岛。最后日本通过购岛案，”中国”则对钓鱼岛进行“常规性”的巡航。现在”中”日都声称对方是破坏默契的始作俑者。从以上分析看来，要说谁是谁非，其实还相当不容易。当然，事到如今，再指责谁是谁非意义已经不太大了。两个政府应该向前望，共同找出和平解决钓鱼岛危机的方法。
“中国”的防空识别区不符合国际法中国在日前突然宣布设立防空识别区，范围覆盖日本韩国的争议领土，与日韩的识别区大面积重叠。“中国”还规定凡是进入防空识别区的飞机都要向中国申请备案。“中国”单方面的宣布不出意外地掀起了轩然大波。美国、日本和韩国甚至台湾都反应剧烈。美国宣布不承认“中国”单方面设立的防空识别区，并派出了B52轰炸机在东海 上空飞行。美国军方强硬地提出三不政策，不会提交飞行计划，不会预先无线电通告，不会对频段注册。东海局势骤然升温，三十年来战争的危机从来没有离东亚人 民如此之近。“中国”指美国在这个问题上持双重标准，理由是美国日本和韩国早在几十年前已经开始设立防空识别区了。很多人不理解为什么美国这么“蛮横”。不得不说，这个说法并不成立。不要被“防空识别区”这个表面看上去一样的名词所混淆，其实在这个名词下中美之间却对应着不同的概念。美国的防空识别区是一个对内的命令。它规定了美军在飞行器（包括本国和外国）飞越这个空域的时候应该如何去做，以及本国的飞机在这个空域应该如何去做。但是美国的防空识别区并没有要求外国飞机飞越识别区的时候要如何做。比如美军司令员手册中写明：美国不承认沿岸国把防空识别区的程序应用于不准备进入本国领空的飞行器之上的权利，美国也不会把这个程序应用于不准备进入美国的飞行器之上。同时，美国的 军事飞行器在不准备进入他国领空的情况下，也不应该向对方表明身份，也不应该遵守他国所制定的关于防空识别区的程序，除非美国特别同意这么做。（The United States does not recognize the right of a coastal nation to apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter national airspace nor does the United States apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter U.S. airspace. Accordingly, U.S. military aircraft not intending to enter national airspace should not identify themselves or otherwise comply with ADIZ procedures established by other nations, unless the United States has specifically agreed to do so.）同时，美国在实践中，也不要求只是飞越防空识别区的外国飞机遵从其为本国飞机制定的程序。美国尽管空军实力强大，也会对进入防空识别区的外国飞行器进行监控，但从来没有试图在法律上去管理一块不属于自己的空域。美国帮助日本设立的防空识别区也是如此。反观中国，尽管套用了“防空识别区”的名头，实际上却大大扩充了美国的防空识别区的内涵。我们不妨来分析一下这个规定。一、位于”中华人民共和国”东海防空识别区（以下简称东海防空识别区）飞行的航空器，必须遵守本规则。注：所有飞机，不管外国和本国飞机都必须遵守该规则二、位于东海防空识别区飞行的航空器，必须提供以下识别方式：（一）飞行计划识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向”中华人民共和国”外交部或民用航空局通报飞行计划。（二）无线电识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。（三）应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。（四）标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。注：外国的飞行器“必须”遵守”中国”单方面划定的规则,不论是有意进入”中国”领空的飞机还是仅仅穿越“防空识别区”的飞机，都要事先递交飞行计划。三、位于东海防空识别区飞行的航空器，应当服从东海防空识别区管理机构或其授权单位的指令。对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，”中国”武装力量将采取防御性紧急处置措施。注：外国飞行器在飞越这个区域时，应当服从”中国”武装力量的管理和指令。可见，中国所设立的防空识别区，尽管试图通过一个名字让国际相信她是依从了国际惯例，但实际上却违反国际法，单方面地扩大了”中国”的空中管制范围，企图在法律上把大片公共空域变成受”中国”管理的空域。在公共空域，”中国”最多可以说自己在这个区域会监视别国飞机（这是对自己的要求），但无权要求别国飞机受”中国”的管理。试问，其他国家如何能接受这个单方面的措施？所以，美国日本韩国等国家剧烈的反应是正常的，从国际法的角度看也是正当的。要是他们默认了中国的防空识别区，就等于默认了中国对东海上空这个公共空域的 管理权，这当然是他们不能接受的。在东亚，日本和韩国都是美国最坚固的盟友，美国自己也一直是航海航空自由的最主要倡导者，于情于理，美国首先出头是再正 常不过了。”中国”要设立防空识别区是可以理解的，也有国际惯例可循（尽管在几天之前中国还一直不承认这个国际惯例），如果按照国际惯例在适合的时间设立也断然不会招致如此大的反应。但这次贸然设立这样的防空识别区显然是一种外交冒进：第一不符合国际法，第二时机也不恰当，第三触动了美国的核心权益（航海自由）。”中国”军方这样的做法只会徒然加剧钓鱼岛发生危机的可能，更成功地亲手把美国推向日本的一方，甚至还把美国推到了东海对抗的第一线。可以预见的是，美国以后会高调而经常性地在东海进行这种不通告的穿越飞行。”中国”军方将不得不面对尴尬的情形。要制止美国这种“违法”的行为，既于理无据，又实力不足；听而任之，又会遭到被豪言所鼓动起来的民意的反噬，真是一种得不偿失的做法。防空识别区压缩了”中”日之间的缓冲空间前天中国单方面宣布设立防空识别区，把东海一大片海域都划入了该区域，距离日本的最近处仅仅130公里，距离韩国最近处也仅仅为100公里左右，不仅钓鱼 岛在此区域内，就连”中”韩之间的领土争议地苏岩礁也被包括在内。中国单方面的行动不出意外地引起周边国家的反应，日本提出抗议，而美国呼吁中国要冷静。注重立场的”中国”的专家是最无奈的，前一阵子还费尽脑汁地论证（美日）防空识别区在国际法上是非法和无效的，现在又要重新论证防空识别区符合国际法。有些专家甚至还论证，可以对进入防空识别区的飞行器进行击落。在国际法上可以对进入防空识别区的外国飞行器进行击落吗？当然不可以。在国际法上，除非这个飞行器进入了领空，该国才有权进行击落。所谓领空，就是领土+ 领海的上空。而领海，仅仅只是基线以外12海里的海域。因此，对仅仅进入防空识别区的外国飞行器击落是违法国际法的。事实上，美国和日本设立防空识别区几 十年，进入这个识别器的外国飞行器无数，从来没有因此而击落别国飞机的记录。”中国”在过去几年，闯入日本的防空识别区多次，也从来没有被日本击落。对于进入 防空识别区的飞机最多只能采取警示和伴飞的行为。伴飞，也就是拦截，其实是相当危险的一种猫鼠游戏。一旦撞机，就会机毁人亡。因此，说白了，所谓防空识别区，只是一个国家制定的一条线。对于未经协商的其他国家完全没有约束力。对于这点例外的只有盟国之间，比如澳洲和新西兰，台湾 （大陆和美建交前）和日本，它们之间互相承认防空识别区，并协调防卫。美国随即声明，不承认”中国”单方面设立的防空识别区。这点除了和日本有关之外，还和韩 国有关，这个地区是公海，美韩之间的军演也多处于这个区域。可见，设立东海防空识别区，在法理上并不能起到阻止日本飞机进入这个区域的作用。”中国”对此只能采取紧急升空等应对措施。当然最关键还是在钓鱼岛空域。”中国”宣布了这个识别区，就等于单方面部分地宣布了对钓鱼岛空域的管制。此后日本会不会按照几十年来一样的做法在实际控制的钓 鱼岛巡航将是一个令人关注的问题。无论从哪个意义来说，这个防空识别区的设立，都大大压缩”中”日之间的缓冲区间，一下子测试三方的底线，极大地加剧”中”日美三 国之间冲突的危险。在日本而言，如果因为”中国”的宣布防空标识区就废除实行几十年的常规巡航是不可想象的。而美国刚刚再次重申美国承认钓鱼岛是在日本的实际控制之下，也看不到 立场退后的可能。而在”中国”，如果日本继续巡航，那么按照中国专家的说法，中国空军将有责任把它击落，如果不击落，就是自打嘴巴。如果击落，就会导致”中”日美 之间直接的军事冲突。幸亏，我们知道”中国”的专家说的话都是不能做准的。在军方的正式文件中，仅仅看到“对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，‘中国’武装力量将采取防御性紧急处置措施。”而没有明确说出这个措施是什么。这说明在”中国”政府方面还预留了一定的缓冲空间。最近，”中”日局势出现一定程度的缓和，”中国”派密使访日，而日本企业家代表团受到”副总理”汪洋的接见。这些都向着良好的方面发展（尽管缓慢）。在这个氛围之下， ”中国”单方面突然提出这个防空识别区，只能再次加剧而不是缓和”中”日之间的矛盾，而且无助于钓鱼岛问题的解决。这是令人遗憾的。从历史的角度看钓鱼岛默契之破坏钓鱼岛争议是”中”日现阶段的主要矛盾，而矛盾的焦点之一是中国要求日本承认“钓鱼岛主权存在争议”，而日本坚决否认。”中国”因此指责日本破坏了中日老一辈领导 人之间的默契，因为“钓鱼岛存在主权争议”是当年默契的内容。此外，”中国”又认为日本“钓鱼岛国有化”是破坏这个默契的开始。因此，日本是”中”日矛盾激化的唯 一责任方。从现实的角度来说，“钓鱼岛主权不存在争议”这种说法是不对的。我在多次论证过，钓鱼岛存在主权争议是一个不争的事实，正如苏岩礁、黄岩岛、西沙群岛和南沙群岛都存在主权一样。无视这个现实而硬要说钓鱼岛不存在主权争议，就像”中国”说黄岩岛不存在主权争议一样只是鸵鸟政策。但本文的重点不在于此，而是希望从历史的角度出发回答几个问题。第一，为什么日本认为钓鱼岛不存在主权争议？第二，到底在历史上，”中”日达成过什么默契？第三，在后来几十年中，这种默契是如何被打破的？（一）”中”日有没有钓鱼岛存在主权争议的默契？关于”中国”和日本在70年代有关钓鱼岛的谈判问题，我在《日本到底有没有说过搁置争议》一文中已经讨论过了。通过对史料的分析，我得出了三点的结论：第一，在中日谈判中，”中国”是主动回避钓鱼岛问题的一方。第二，“搁置争议”是”中国”单方面提出的政策。日本确实既没有这种说法，也未明确承认这种说法。第三，日本和”中国”确实有默契。但是双方对默契的内容认识并不一致。”中”方认为默契的内容是“对钓鱼岛主权问题搁置争议”，但是日方认为默契的内容是“不涉及钓鱼岛的问题”。这两点存在微小但明确的差别。既然是默契，也就是说没有明文，也就是说很难确证到底默契的是什么。关于第三点的逻辑，我认为日本人的逻辑是“要搁置争议，首先就要涉及问题并承认存在争议，既然问题还没有涉及，那就不存在承认‘存在争议’这个命题了。”有的读者表示难以理解这个逻辑。其实要理解这个逻辑并不难。钱钟书在《围城》中举了一个例子。有个叫褚慎明的哲学家在回答方鸿渐的提问时说：“哲学家碰见问题，第一步研究问题：这成不成 问题，不成问题的是假问题pesudoquestion，不用解决，也不可解决。假使成问题呢，第二步研究解决，相传的解决正确不正确，要不要修正。你的 意思恐怕不是问我研究什么问题，而是问我研究什么问题的解决。”日本的逻辑基本上与此一致。我们可以看到，日本当年领导人在会谈时用词一直是很审慎的，完全避开了“钓鱼岛主权问题”这个提法。比如田中和周恩来会谈，中方材料是这样的。田中问：“借这个机会我想问一下贵方对尖阁列岛的态度。”在周恩来提出不想谈之后，田中又说：“好，不需要再谈 了，以后再说。”而日方材料的表述是这样的。田中说：“您对尖阁列岛怎么看？不少人向我提到这个问题。”可见两个记载都没有出现“钓鱼岛主权问题”或者 “钓鱼岛存在主权争议”的表述。而在田园直会见邓小平的时候，田园直的描述为：“我向邓小平’副总理‘提出的并非再发生上次之类（指’中国‘渔船进入钓鱼岛海域，笔者）的事件就麻烦，而是以尖阁 列岛之归属问题为前提，主张日本之立场后，才提出今后在发生类似事件就麻烦，并强烈要求不要再发生那种事。”邓小平的回答为“依现况即可，不会在发生那种 侵犯领海的事”。从这两次会谈来看，日方领导人都没有在字面上提出钓鱼岛主权存在争议，田中的表述是要询问中国对钓鱼岛的态度，而园田直提出的是”中国”渔船进入钓鱼岛海域所引发的外交问题。因此，在”中”日一系列的和谈中，日本领导人都没有在口头上明确承认过钓鱼岛存在主权争议一事，也没有说过“搁置主权争议”，更不要说以白纸黑字的形式写下来。这也是为什么日本官方现在对“钓鱼岛主权存在争议”能够疾口否认之故。当然，没有明确承认主权争议一事并不等于没有主权争议。日本在口头上自然可以依据文档说自己没有达成这个默契。但如果我们不纠结于在外交上用于斤斤计较的精细表述，而着眼于中日默契的实质的时候，我们还是有把握地说，日本当时知道钓鱼岛存在主权争议，也愿意把它放在一边不理会。这和”中国”达成了默契。至于这算不算大家达成了搁置争议的共识，那就是花开两朵的事了。（二）默契的内容是什么？但是需要指出的是：在当时所达成的默契，并不是只有“搁置争议”一事，而是还有其他内容。除了钓鱼岛存在争议的问题外，我认为还包括至少以下两点：第一，”中国”大陆渔船和公务船只不驶入钓鱼岛海域，”中国”政府阻止中国公民登岛。这个态度可以用会谈期间的实例说明。在1978年，”中国”大陆渔船靠近钓鱼岛，引发了第一次中日之间的钓鱼岛外交事件。在日方抗议之下，中日友好协会会长廖 承志在访日商谈时说：“’中国‘不打算再争论这个问题，’中国‘的渔船不再进入这个地区。”，同时国务院副总理耿飚表示：“此事并非故意，系偶然发生之事件。”而 邓小平和园田直会谈讨论到这个事件时说：“依现况即可，不会再发生那种侵犯领海的事。”事实上，由于领导人的表态非常清晰，我们甚至不能认为这是“默契”，而是一种公开的“承诺”。因此，大陆渔船和公务船不驶入钓鱼岛海域这个当时”中国”的承诺，非常清楚地属于当时”中”日协议的一部分。”中国”政府是否承诺过阻止公民登岛没有明确记录。但是如果”中国”承诺了渔船不接近钓鱼岛，那么不让大陆公民登岛也是顺理成章的事。事实上，在2003年之前， 保钓运动的组织和参加者都是台湾和香港人。在1996年之前，”中国”都不允许大陆有保钓团体。直到2003年，大陆才有第一次的保钓行动。因此，”中国”政府阻 止”中国”公民登岛很可能也是中日默契的一部分。第二，日本不派公务员登岛，对钓鱼岛不开发。同样也没有任何文字可以证明在1978年签订和平条约之前日本对中国作过如此承诺。在1979年，日本在钓鱼岛修建直升飞机停机坪，引发了”中国”的抗议。当 时中国外交部亚洲局局长沈平提出抗议，他说：“关于钓鱼岛问题’中‘日两国同意留待将来解决，日本的行为明显违反‘中’日之间‘同意事项’，希望日本以大局为重， 不要损害两国关系”。对此，日本外务省否认有此“同意事项”。不过日本随后中止了对钓鱼岛进行进一步的由政府主导的开发。因此，也可以认为，在1979年 ”中”日之间也很可能建立了日本政府不开发的默契。事实上，日本政府一直到现在还是遵守这个默契。尽管”中国”一直认为日本为了钓鱼岛下的石油才争夺钓鱼岛，但事 实上日本在1972年之后从来没有在钓鱼岛海域进行石油探测。值得注意的是，日本在当时并没有做出日本公民不登岛的默契。在1978年到2002年间，日本人登岛次数颇多，还多次在岛上建立灯塔。这表明，在日本政府 理解中，日本人登岛是”中”日默契范围以外的事。但是，由于后来每次日本人登岛都会引起中国的抗议，日本政府为了避免外交纷争，于是开始对日本人登岛持反对态 度。在1997年，日本石垣市议员和一名记者登岛，日本海上保安厅曾经对他们劝告，理由是他们没有得到岛主（栗原家族）的允许，但是由于保安厅也没有岛主 的授权禁止他人登岛，最后也无法阻止议员和记者的登岛行动。这表明，在当时的产权结构和法律框架下，日本政府无法阻止公民登岛。日本政府最终在2002年 租借钓鱼岛，并在2004年以租客的身份规定，没有日本政府允许，日本人不得登岛。有了这样的法律和产权保障，日本在其后多年间没有发生一起公民登岛事件 （除了登岛逮捕来自中国的登岛者）。由此可见，日本后来在事实上对”中国”做出“默契”之外的让步。综上所述，客观说来，当时”中日”之间达成的默契大概有三点：第一，搁置钓鱼岛问题。”中国”理解为搁置主权争议，日本理解为搁置钓鱼岛外交纷争。各自表述。第二，”中国”承诺公务船和渔船不进入钓鱼岛海域，并阻止”中国”大陆公民登上钓鱼岛。第三，日本不在钓鱼岛上开发，也不派公务员驻守钓鱼岛。”中国”方面对中日之间达成的默契通常只强调了“搁置争议”这一项，而对其他的默契避而不谈。这和日本不承认钓鱼岛主权存在争议一样，都是片面地解读了历史，无助于对历史事实的客观认识。（三）默契是如何被打破的？在1979年之后，这些默契一直都被双方老一辈的政治家所遵守，”中”（大陆）日在钓鱼岛海域也相安无事。在70年代和80年代，香港和台湾都有声势浩大的保 钓运动。在此期间，日本有多次显示主权的行动，比如：日本人多次登岛并建立灯塔，栗原家族从古贺家族购买钓鱼岛，日本政府把部分岛屿续租给美军，驱逐台湾渔船等，但是大陆都没有什么动静。这表明，日本人的这些行动都在默契范围许可之内，而这些默契直到90年代初都被很好地遵守。”中”日钓鱼岛问题再次出现争议在1992年，中国颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布的海岸基线包括钓鱼岛。日本提出抗议。这是70年代后”中”日之间第一次在钓鱼岛问题上出现激烈交锋。如果这属于打嘴仗的话，那么1996年就是一个新的开端。日本在该年也通过《联合国海洋法公约》，并在颁布的专属经济区图中把钓鱼岛视为日本领土的一部 分。此事激发起第三次保钓运动，香港保钓人士陈毓祥在企图登岛时不幸溺水而死，激化了大规模的保钓浪潮。这成为了”中国”大陆在钓鱼岛问题上改变态度的契机。 在一向没有保钓运动的大陆也出现第一个官方许可的保钓组织。官方《人民日报》在10月18日刊登以“钟严”为笔名写成的《论钓鱼岛主权归属》的文章，第一 次系统叙述了”中国”在钓鱼岛问题上的法理依据。同时从1996年开始中国调查船较为频密地出现在日本海域（日方所认定的），而其中有少数驶入了钓鱼岛毗连 区。这三件事成为了钓鱼岛问题开始全面影响”中”日关系的标志。由于日本人登岛的问题一直对”中”日关系造成困扰，日本政府于是在2002年租借钓鱼岛以禁止日本人登岛。这在日本看来其实是一个对”中国”的让步，但却被”中国”视为一种冒犯。于是在2003年，”中国”政府第一次允许中国大陆所组织的前往钓鱼岛的保钓运动。在2004年第一次中国大陆公民成功登岛。如果说中日双方什么时候第一次在行动上打破默契，那么默契就是在此时开始打破的。接下来的事就众所周知了。2008年，”中国”公务船第一次开入钓鱼岛海域，明确打破了”中”日之间的默契。2010年，”中国”渔船不但开入钓鱼岛海域，更与日本公 务船碰撞，引发詹其雄事件。2012年，日本提出购岛，”中国”则再有人登上钓鱼岛。最后日本通过购岛案，”中国”则对钓鱼岛进行“常规性”的巡航。现在”中”日都声称对方是破坏默契的始作俑者。从以上分析看来，要说谁是谁非，其实还相当不容易。当然，事到如今，再指责谁是谁非意义已经不太大了。两个政府应该向前望，共同找出和平解决钓鱼岛危机的方法。
